智库策论 | 王桂新:流动社会背景下我国城乡养老困境及其破解

发布者:杨洁发布时间:2022-01-05浏览次数:10

编者寄语:

      本次推荐的文章是我院王桂新教授在《国家治理》周刊2021年10月第3期的撰文,对流动社会我国城乡养老困境及其破解问题进行了初步探讨。


      以下文章来源于国家治理周刊 ,作者王桂新。


      改革开放以来,伴随经济的高速增长,我国人口迁移流动日趋活跃。人口流动在促进社会发展的同时,也带来了一些社会问题。其中,人口迁移流动所带来的城乡老人的养老问题,已成为当前必须认真研究解决的一个重要社会问题。世界杯买球官网城市与区域发展研究中心王桂新主任在《国家治理》周刊撰文,对流动社会背景下我国城乡养老困境及其破解问题进行了深入探讨。


      改革开放以来,伴随经济的高速增长,我国人口迁移流动日趋活跃,城市化加快发展,正从农村社会向城市社会、由相对的“静态社会”向“流动社会”快速转型。流动社会是社会发展的必然,正是流动才促进了社会的快速转型和发展。但是,流动在促进社会发展的同时,也带来了一些社会问题,其中人口迁移流动所带来的城乡老人的养老困境,已成为当前必须认真研究解决的一个重要社会问题。



流动社会的人口流动及其影响


      人口是社会的主体,流动社会主要是指人口流动的社会。简而言之,人口流动主要包括人口的空间流动和社会流动。人口的空间流动,就是人口在不同区域之间的流动;社会流动则一般是指人口社会地位在社会阶层之间的流动。在通常情况下,人口的空间流动和社会流动密切联系在一起。如农村人口迁移到城市,由农村人口转变为城市人口,其职业一般将由务农变更为非农职业,社会福利、收入水平也将得到相应的提高。而在以户籍制度为基础建立起来的城乡二元社会体制下,我国的人口流动主要表现为人口在区域之间的空间流动。这也是目前我国流动社会的一个重要特征。


      根据国家统计局公布的数据,中国城镇化率2011年达到51.27%,表明我国已从农村社会初步转变为城市社会。到2020年我国城镇化率进一步提高到63.89%,说明我国转变为城市社会以后正加快转型和发展。从农村社会转变为城市社会,也意味着由相对的“静态社会”转变为“流动社会”,改革开放以来我国大规模的人口迁移流动,就很好地说明了这一点。


      改革开放以来,我国的人口迁移流动及其影响主要可概括为以下几点:


      人口迁移流动日趋活跃,近年来呈“爆发性”增长。自改革开放以来,我国人口流动规模及流动强度一直呈持续上升趋势。根据历次人口普查数据,2010年流动人口规模和流动率分别为22143万人和16.53%,比2000年多10036万人,流动率提高近7个百分点;2020年流动人口又进一步增长到37582万人,流动率达到26.62%,比2010年多15439万人,流动率提高超10个百分点。其中,2020年省内流动和跨省流动人口规模分别为25098万人和12484万人,比2010年增长85.35%和45.13%,省内流动人口增速更快,为跨省流动人口的约2.01倍(王桂新,2021)。总的来说,近年来的人口迁移流动明显呈“爆发性”增长态势。


      农村人口向城市的“半迁移”为人口迁移流动的主要形态。改革开放以来,我国的人口迁移流动主要表现为农村人口向城市的迁移,即由乡到城人口迁移始终是人口迁移流动的主流。根据表1可知,随着人口流动趋势的增强,流向城镇的人口规模也不断扩大;而在流向城镇的人口中,又以由乡到城流动人口为主。2000年由乡到城流动人口规模是由城到城流动人口的2.51倍,到2010年和2020年,二者间的差距分别增长到2.98倍和3.03倍;由乡到城流动人口占流入城镇人口的比重,也从2000年的71.51%分别提高到2010年的74.88%和2020年的75.19%。值得关注的是,受户籍制度等二元社会体制的影响,农村人口向城市的迁移流动,绝大多数都是 “半迁移”(户籍不与人同步迁移),形成的城市化也是“半城市化”,突出表现为目前约有2亿多无城镇户籍、但长期在城镇居住工作的“半城市化”人口。

      家庭户规模不断减小。受经济社会发展、家庭观念变化、住房条件改善以及农村人口向城市的“半迁移”等因素的影响,家庭户规模出现核心化和小型化趋势,小型化趋势尤甚。根据人口普查数据,我国家庭户规模从新中国成立到二十世纪八十年代初期,都基本稳定在4.4人左右,但之后就出现持续减小趋势,到2010年减小为3.10人左右,近20年减少了1人;到2020年进一步减小到2.62人,10年时间又减少了近0.5人。家庭户规模的减小,主要表现为1人户和2人户家庭户数占比的上升。根据人口普查数据及人口抽样调查数据计算,1990年我国1人户和2人户家庭户数还分别占全部家庭户数的6.27%和11.05%,二者合占17.32%;到2010年即分别提高到14.53%和24.37%,二者合占38.90%,20年时间翻了1倍多。


      农村人力资源流失严重,社会问题累积成“灾”。在城市化过程中,尽管农村人口向城市迁移流动造成农村人力资源的流失是不可避免的,但不可否认,当越来越多受教育水平较高的青壮年人口脱离农村到城市谋求较高的收入和较好的发展机会,在“精锐”人力资源过度流失的情况下,农村人口老龄化甚于城市,而且还出现了数以万计甚至亿计的“留守老人”“留守妇女”“留守儿童”等“三留守”人口。这些留守人口基本不能正常参与农业生产活动,甚至尚需他人照料。特别是人口老龄化与家庭规模小型化的双重叠加,导致更多“空巢老人”和单身老人无人照料。这些问题不仅长期未得到解决,相反几乎已累积“成灾”,严重影响农业现代化和乡村振兴。



流动社会农村老人的养老困境


      如前所述,我国进入流动社会以后,人口的大规模迁移流动带来了农村人口老龄化的快速发展,并对农村发展造成很大冲击。


01 农村人口老龄化主要特征


      首先,农村人口老龄化程度严重。由于农村向城市迁移的人口基本上都是青壮年人口,快速发展的城市化就造成农村人口老龄化程度更加严重。如图1所示,二十世纪八十年代,由乡到城迁移人口规模比较小,农村年轻人口的外迁对农村人口老龄化的影响还不是很明显。但自1990年开始,由乡到城迁移人口规模及其对农村人口老龄化的影响开始逐年增大,到2010年农村人口老龄化率已达到10.06%,比城市高出2.26个百分点(王桂新,2015)。到2020年农村人口老龄化率进一步提高到17.72%,其速度之快,比2010年提高7.66个百分点;超过同期城市人口老龄化水平幅度之大,已达到6.61个百分点。

      其次,独居老人占比高。以上所说的农村“留守老人”,不少都是独居老人。根据2015年全国1%人口抽样调查数据统计,在我国农村有60岁以上(包括60岁,下同)老年人口的家庭户中,独居或与配偶共同居住的老人家庭占比为33.30%,和未成年亲属共同居住的家庭占比为3.41%,二者合计占总户数的36.71%,接近4成。2018年中国健康与养老追踪调查数据亦显示,农村60岁以上的老人中,不和子女共同居住的比例为46.26%,即近一半的老人为独居,或者与配偶、父母、孙辈一起居住。可见,农村留守老人、空巢老人现象十分普遍。



02 农村老人养老现状及困境

      人口老龄化影响农村发展。人口老龄化程度高,不仅意味着劳动力人口减少,不利于推进农业现代化,影响农村经济发展,弱化农村的经济养老能力,也说明农村赡养老人的社会负担重,应对人口老龄化压力大。


      家庭养老功能弱化。居家养老是我国最基本的养老模式,特别是在农村地区,这一养老模式更加普遍。但是由于家庭规模的减小和老年家庭户的增多,家庭养老功能变得十分脆弱,很多家庭无力承担赡养老人的义务。根据2015年全国1%人口抽样调查,在农村地区有65岁以上老人的家庭户中,单身老人户和只有一对老夫妇户各占全部户数的16%左右,二者合占全部户数的32.02%;由一个老年人与未成年亲属户和一对老夫妇与未成年亲属户构成的老幼组合家庭户,合占全部家庭户数的2.29%。这些接近全部家庭户数35%的纯老年家庭户和老幼组合家庭户的养老问题不容小觑。


      老年人收入水平低甚至无收入来源。农村老人的经济活动,基本以纯体力劳动为主,劳动强度大,收入水平低。有不少老人还要承担隔代照料孙子女的责任,甚至有一些农村老人本身已无劳动能力。长期的低收入和生活压力,以及高强度的农活劳作、孙子女照料等劳动负担,再加上随着年龄增长各种健康风险的不断增加,使得农村老人的养老问题已成为一个需要重视的严峻问题。


      社会、医疗保障水平低。我国自二十世纪八十年代开始推行农村社会养老保险(简称“老农保”),很多农民每月养老金仅为1—2元,一年20多元,根本无法起到保障生活的作用。2009年开始实施个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度,保障水平有所提升。但按照国家每月支付55元的标准计算,一年也仅有660元,即使是在农村,这一保障水平仍然偏低。而且,根据2015年全国1%人口抽样调查数据计算,农村60岁以上老人参加社会养老保险和社会医疗保险的比例分别为73.00%和83.48%,距离实现全覆盖尚有一定差距。在社会保障水平低、医疗保障不完善的情况下,农村老人“因病致贫、因病返贫”的现象时有发生。


      缺乏养老设施,基本公共服务质量较差。在养老设施和基本公共服务方面,农村与城市相比还存在较大差距。由于农村经济基础薄弱,用于建设养老基础设施的资金不足,加之农村居家分散,道路通行条件差,建设成本较高,养老设施的建设和运营都十分困难。在一些农村的敬老院里,住的基本上都是一些生活不能自理的高龄老人;其护理人员以大龄女性为主,受教育水平大多较低,而且绝大多数都是农村流动人口,基本素质、服务质量都难以达到应有的标准。



流动社会城市老人的养老困境


      受各种因素影响,城市的人口老龄化及养老困境与农村相比有所不同。


01 城市人口老龄化主要特征


      首先,城市人口老龄化水平低于农村。一些发达国家,由于城市人口生育水平低、平均寿命长,其人口老龄化水平一般都高于农村地区。但我国由于户籍制度等二元社会体制的制约,城市化的发展和农村青壮年人口的大规模迁入,城市人口老龄化水平却低于农村。如图1所示,在由乡到城人口迁移规模不大的1982年,城市与农村的老龄化水平相差不大,但随着由乡到城人口迁移规模的扩大,二者间的差距也不断增大,如2000年城市老龄化水平比农村低1.03个百分点,到2020年这一数值已进一步扩大到6.61个百分点。


      其次,农村青壮年人口入迁对缓解城市养老压力贡献不大。在户籍制度等二元社会体制及受其制约的人口城市化的“双轨制”影响下,农村大规模迁入城市的青壮年人口(农民工)虽然已常住在城市工作生活,也为城市发展做出了重要贡献,但他们却时常被隔离于城市居民之外,不能平等分享城市居民的各种福祉待遇。而且,这些农民工多在低层次劳动力市场就业,工作环境差,收入水平低,获得的微薄收入除自己生存所需以外,还要负担仍在农村的留守家庭,无力分担城市的养老压力。


      第三,城市老人构成更加多样化。农村老人基本上都是从事农业劳动的农民,构成相对单一。与之相比,城市老人的构成则具有多样化特征。城市老人大致有四种类型:一是退休干部、企业家或知识分子;二是城市一般劳动者;三是已迁居、在城市工作多年并进入老年的“第一代”农民工;四是外来人口扎根城市以后招引进城的父母辈老人。前两类都是城市户籍老人,享受城市社保、医保等福祉;后两类老人基本都是没有户籍、不能享受城市福祉的“外来”非户籍老人。2015年全国1%人口抽样调查数据显示,我国60岁及以上老年迁移人口占总迁移人口的5.29%,而在我国60岁以上的户口登记地在外乡镇街道的老年人口中(包括迁移人口和人户分离人口),迁移原因为“随同迁移”的老年人口占比为26.84%。显然,这些“外来”非户籍老人与城市户籍老人在治理体制上尚未统一于“一个城市”。



02 城市老人养老现状及困境


      在城市人口老龄化不断发展及城市老人构成多样化的背景下,城市老人养老主要面临以下问题和困境:


      人口老龄化压力将继续增大。尽管城市较农村更为发达,但随着城市人口老龄化的进一步发展及老龄化程度的提高,城市劳动力也将持续减少,赡养老人的社会负担将不断加重。特别是已迁移进城的“第一代”农民工,随着户籍制度的改革和“市民化”的逐步实现,也将成为城市老人,增加城市养老压力,所以城市未来应对人口老龄化的经济、人力压力将越来越大。


      家庭规模减小,养老功能弱化。这一点也与农村相同,但程度更加严重。如前所述,随着社会的发展及住房条件的改善,家庭规模不断减小。如表2所示,城镇1人户、2人户等小规模家庭所占的比例明显高于农村而且呈现越来越高的趋势。根据2015年全国1%人口抽样调查,在城市有65岁及以上老人的家庭户中,单身老人户和只有一对老夫妇户分别占全部户数的15.45%和19.72%,二者合占全部户数的35.17%,高于农村比例;由一个老年人与未成年亲属户和一对老夫妇与未成年亲属户构成的老幼组合家庭户,合计也占全部家庭户数的1.17%。可知,在家庭规模减小和家庭人口老化的情况下,城市家庭养老也面临很大挑战。

  


      社会、医疗保障水平较高,但仍未实现全覆盖。毫无疑问,城市老人享有的医疗、养老等服务都明显优于农村人口。根据2015年全国1%人口抽样调查数据计算,城市60岁以上老人分别有40%左右参加了城镇职工基本养老保险和城镇职工医疗保险,参加城乡居民社会养老保险和医疗保险的比重均高于农村老人;城市老人可利用的养老设施及所享受的基本养老公共服务也都优于农村老人。但由于城市老人构成多样化,老人群体间在能享受到的养老服务上差别较大,而且基本养老公共服务也未能实现全覆盖,“外来”非户籍老人无法享受到城市较高水平的医疗、养老服务。


      城市不同老人群体社会阶层分化明显,相互融合不足。城市老人构成的多样化,也体现在其社会阶层构成及分化的多样化上。如前所述,城市中主要有四类老人群体,他们的户籍性质、社会地位、收入水平以及所享受的权益福祉等都互不相同。即使是城市非户籍老人,经过多年嬗变也已分化出地位、收入等呈现明显差异的不同的社会阶层和利益群体。社会阶层分化所形成的各方面鸿沟,使城市不同老人群体之间相互融合不足,甚至容易形成一些比较明显的社会矛盾。


      城市老人多样化的消费、服务、生活方式等需求尚不能得到满足。多样化是城市老人构成的重要特征;城市老人构成的多样化又带来了其消费、服务、生活方式等需求的多样化。总体来说,他人照护、物质支持和精神慰藉,是老人们的共同需求。但不同的老年群体对这些需求的迫切程度并不相同;处于不同社会阶层、拥有不同收入水平与户籍所在地的老人群体,对消费、服务、生活方式的需求有明显的差异。尽管城市的社会、医疗保障水平及养老设施、基本公共服务质量较高,经济实力较强,但仍难以满足城市老人多样化的消费、服务、生活方式等需求。



破解流动社会城乡老人养老困境的几点思考


      经济社会在发展,人口老龄化在延续,流动社会城乡老人的养老也将迎来越来越严峻的挑战。应对人口老龄化挑战、破解流动社会城乡老人养老困境,是一个庞大复杂的社会系统问题,必须立足全局,系统分析,从根本上探索破解之道。对此,提出以下几点意见建议。


      进一步推进经济社会体制改革。首先,要彻底改革现行户籍制度以及以此为基础建立起来的二元社会体制,特别是要重点推进城市农民工的市民化进程,使农村人口实现“完全迁移”,使城市化从“半城市化”走向“完全城市化”。这样一来,因大量农村人口流动形成的“三留守”人口等社会矛盾就可以在一定程度上得到缓解。其次,要尽最大努力缩小城乡差距,打通全体人民发展的上行通道,给更多人创造致富机会,目前的重点是要进一步提高城乡居民收入水平及改善贫弱老人的生活状况。


      加快经济发展,提高养老投入比重,为破解流动社会城乡老人的养老困境打好物质基础。应对人口老龄化挑战,必须具备丰足的物质财富和强大的经济实力;没有丰足的物质财富和强大的经济实力,就难以很好地应对人口老龄化的挑战。我国人口老龄化的一个显著特征是“未富先老”,在未具备足够财政基础和经济能力的情况下,应对人口老龄化的难度自然不小。目前,不管是农村养老还是城市养老,都面临资金匮缺的共性问题。只有加快经济发展,鼓励金融创新,创造更多社会财富,提升经济实力,才有可能破解流动社会城乡老人养老困境。在加快经济发展的同时,还要高度重视财政分配方案制定,适当提高应对人口老龄化、帮扶流动社会城乡老人养老的财政配额比例。


      遵循市场规律和流动社会的人口流动规律,建立城乡统一的社会、医疗保障体系和养老服务体系。城市与农村本来就是密切联系在一起的,农村人口是城市人口增长的重要来源,农村的发展哺育和保护了城市*,城市反哺农村、带动农村发展也是应有之义。以往的户籍制度人为地把城乡人口划分为两大人口集团,并赋予不同的等级和待遇。现在已经到了填平城乡发展鸿沟,推进城乡一体化发展的时候。为此,要遵循市场规律和流动社会的人口流动规律,拆除现存阻碍农村人口流入城市的各种门槛,允许城乡人口自由流动,并在各个方面赋予城乡人口平等的权益,健全城乡特别是农村地区的各种医疗、养老服务措施,逐步建立起城乡统一的社会、医疗保障体系和养老服务体系,使城乡老人都能平等分享经济社会发展的成果和红利。


      重新认识和规划自己,迎接“百年人生”时代。人口老龄化是人口发展与经济社会发展的必然趋势。生活条件的改善、医疗水平的提高,使人的寿命越来越长。2020年我国人均预期寿命已达到77.3岁,上海已达到83.67岁,直逼长寿之国日本的水平。这在一定程度上也说明人类社会已开始步入“百岁人生”时代。老人们要跟上时代的步伐,重新规划退休之后新的人生,把以往“接受教育→参加工作→退休养老”的三阶段人生模式转换为“受教育→参加工作→受教育→参加工作→受教育”的多阶段、多项选择人生模式(沈洁,2021)。


      全民参与,共同创造适应流动社会、所有老人都能安心度过幸福晚年的社会养老系统。每个人都要经历从小到老、从生到死的生命历程,每一年龄组人口都有自己的特性和作用,都会对其他年龄组人口产生不同的影响。所以,应对人口老龄化,做好城乡老人养老服务,也是每个人的责任和义务,没有人可以置身事外。目前来看,尽管家庭户规模不断减小,但居家养老仍是重要的难以替代的养老模式,为此要进一步培育和强化家庭养老功能。与此同时,养老院等机构养老、社会养老模式将会越来越重要,为此也要进一步完善养老院等机构养老、社会养老设施。另外,良好的社会环境,可以帮助老人们愉悦心情、提高幸福感,为此要进一步优化创建尊老敬老爱老、充满生机活力的社会环境。从个人、家庭到机构团体,全民参与,全社会参与,建成多层次的适应流动社会、所有老人都能安度幸福晚年的社会养老系统,对于破解上述流动社会城乡老人养老的各种问题和困境大有裨益。


      *注:因为农村和农业最接近自然,具有维持人类生态系统及改善和保护城市生态环境的功能,在此意义上可以说农村对城市具有保护作用。



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